Frigör kommunernas styrning

Under de senaste 15-20 åren har jag arbetat med att stödja kommunpolitiker i deras styrning av skyddet mot olyckor. Minst ett 50-tal kommuner. Stora som små. I två skrifter, Hur styrs skyddet och Ta ett samlat grepp, har jag beskrivit min syn på styrning.

Tillsammans med Göran Schnell (vd SBF) och Harald Dryselius (LSO utredaren) skrev jag boken Lagkommentarer till LSO för tolv år sedan. Då fick jag en god inblick i hur man resonerade kring styrning under förarbetena till lagen.

Att styrningen är viktig för en organisations utveckling tror jag de flesta är överens om. En del hävdar t o m att ingen verksamhet är bättre än dess styrning. Det dyker ständigt upp nya styrmodeller, ofta bättre än föregångarna.

När LSO togs fram i början på 2000-talet var målstyrning på modet – inte okritiskt men dock den mest tillämpade styrmodellen. Kritiken rörde hur målstyrningen användes. Som t ex att man satte mål på det som kunde mätas – inte det som var viktigast.

När LSO ersatte räddningstjänstlagen togs några steg från detaljstyrning till målstyrning vad gäller själva verksamheten. En bra förändring. Men utan att det uppmärksammades gjorde lagstiftarna tvärtom vad det gäller kommunernas styrning.

Jag måste erkänna att jag missade det själv. LSO detaljstyr nämligen hur kommunerna ska styra skyddet mot olyckor. Tanken på att även styrning skulle kunna utvecklas infann sig inte. Målstyrning uppfattades som den ultimata styrformen. Det var så självklart att det inte granskades.

Det kan inte vara annat än ett oavsiktligt misstag. Jag kan inte tänka mig att Riksdagen – där vikten av det lokala självstyret är väl förankrat – medvetet skulle besluta om hur kommunerna ska styra en viss verksamhet.

Däremot kan de besluta om ansvar, resultat, befogenheter, verksamheter mm – men det är en helt annan sak.

Kundperspektivet – eller brukarperspektivet om man föredrar det ordet – måste alltid finnas med i styrningen. Det brukar kallas för syfte, inriktning, idé, effektmål eller likande och är fundamentet för organisationens existens. Det är – i sin bästa form – en beskrivning av kundens/brukarens önskade situation.

Problemen uppstår när produktionsmål tar över organisationens syfte. Visst finns kund-​orienterade syften i många handlingsprogram. Men problemet är att kraven på och vanan vid att forma och mäta mål i ett produktionsperspektiv är så starka att de tar överhand.

Visst kan det vara svårt att finna mätbara mål i ett kundperspektiv, men strunta i att mäta då. Målen är styrande ändå – om ledningen äger dom. Måluppfyllelse kan kontrolleras genom dialog.

En del handlingsprogram har 20-30 mål. Så många mål är inte styrande. De suger energi från varandra. Det är nog snarare så att många av dessa mål inte är mål, utan kontrollstationer att verksamheten utför det som den ska. De är en slags internkontroll eller kvalitetskontroll.

Sådana mått hör inte hemma i kommunfullmäktige där handlingsprogrammen ska beslutas. De ligger på en lägre nivå i beslutshierarkin.

Att utveckla sin styrning klarar kommunerna alldeles utmärkt. Det behöver inte staten lägga sig i. Men så som LSO är skriven måste tillsynsmyndigheten göra just det. Det är då problemen uppstår.

Varför måste räddningstjänstorganisationen styras på ett visst sätt och 95 procent av kommunen på ett annat?

Enligt MSB ska de övergripande målen i handlingsprogrammet vara uppföljningsbara. Nej, menar jag. Det finns inte underlag i managementlitteraturen att hävda detta så kategoriskt. Inte heller i själva lagen eller förarbetena kan jag finna att målen ska vara uppföljningsbara.

Rätta mig någon om jag har fel. Kraven på måttsatta mål verkar ha skapats på annan nivå. MSB? Jag menar verkligen inte att det är fel med uppföljning, men alla mått hör inte hemma hos fullmäktige.

Enligt MSB ska räddningstjänstförmågan beskrivas i termer som snabbhet, insatskapacitet och uthållighet. Personella och materiella resurser ska också beskrivas.

Som jag ser det är detta styrning på produktion och leder till just det – produktionsstyrning. Styrning på resultat i samhället kommer i skymundan.

Denna låsning i en viss styrning förhindrar kommunens utveckling av sin egen styrning. Tillämpningen av LSO blir en stoppkloss. Som ett gott exempel på beskrivning av förmåga i ett kundperspektiv kan man läsa Västra Sörmlands Räddningstjänstförbunds handlingsprogram:
"Om du skadas vid en trafikolycka kan vi ge dig första hjälpen inom 10 minuter. Om du sitter fastklämd kan det dröja ända upp mot 50 minuter innan du tagits loss. Vi måste arbeta försiktigt för att inte förvärra skadorna. Om du själv är oskadd kan du hjälpa skadade och utföra L-ABC. Din insats är livsavgörande!"
Det kan vara utmanande att skriva så här. Prova själv. Verkligheten kryper inpå.

För invånarna kan sådana beskrivningar vara en väckarklocka. De ser verkligheten tydligare, insikten ökar och då förändras beteendet. De tar ett större eget ansvar. Och det var ju meningen med LSO – att den enskilde ska ta det största ansvaret.
Enligt MSB ska handlingsprogrammet beskriva hur den förebyggande verksamheten är ordnad och planerad. Det är också styrning på produktion. Kundperspektivet lyser med sin frånvaro.

Det här är ju bara ord och formuleringar, invänder kanske någon. Javisst är det så, men ordets makt är stor. Se bara på vilka ord MSB och SKL använder för att beskriva det här sakområdet.

MSB kallar det "Samhällsskydd och Beredskap". Det är ett produktionsperspektiv; detta ska produceras, så formas det önskade samhället. Med ett sådant språkbruk förstärks produktionsperspektivet, det introverta perspektivet.

SKL kallar sakområdet för "Trygghet och Säkerhet". Det är ett kundperspektiv; den välfärd vi vill uppnå i samhället. Hur det produceras är en fråga för utförarna. Med ett sådant extrovert språkbruk gynnas en mer kreativ utveckling.

Sammanfattningsvis är det min förhoppning att MSB och länsstyrelserna håller en mer öppen och tillåtande attityd till hur kommunerna utvecklar sina styrformer för att färre ska dö eller skadas vid olyckor och mindre ska förstöras.

Johan Hermelin
Konsult vid Strategihuset